Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành về sưu tầm và phát huy giá trị tài liệu lưu trữ của tổ chức, cá nhân

Sưu tầm, bổ sung tài liệu có giá trị nhằm bù đắp những thành phần, nội dung tài liệu còn thiếu hụt của Phông lưu trữ Quốc gia Việt Nam là một trong những nhiệm vụ cơ bản, cần thiết của Lưu trữ Việt Nam. Pháp luật đã và đang là công cụ cơ bản, hữu hiệu và phổ biến ở các nước được sử dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội trong sưu tầm, bảo quản và phát huy giá trị tài liệu lưu trữ của tổ chức, cá nhân bên cạnh khối tài liệu lưu trữ hình thành trong quá trình hoạt động của các cơ quan, tổ chức nhà nước.

1. Quy định của pháp luật hiện hành về sưu tầm và phát huy giá trị tài liệu lưu trữ của tổ chức, cá nhân

Sưu tầm, bổ sung tài liệu lưu trữ vào Phông lưu trữ Quốc gia Việt Nam được điều chỉnh bởi Luật Lưu trữ năm 2011 và các văn bản dưới Luật. Giải thích các thuật ngữ “Phông lưu trữ”, “Phông lưu trữ Đảng Cộng sản Việt Nam” và “Phông lưu trữ Nhà nước Việt Nam”, Khoản 8 và 9 Điều 2 Luật Lưu trữ ghi nhận “là toàn bộ tài liệu lưu trữ được hình thành trong quá trình hoạt động của… các nhân vật lịch sử, tiêu biểu của Đảng, tiền thân của Đảng và các tổ chức chính trị xã hội” (đối với Phông lưu trữ Đảng Cộng sản Việt Nam) và “là toàn bộ tài liệu lưu trữ được hình thành trong quá trình hoạt động của … nhân vật lịch sử, tiêu biểu và tài liệu khác được hình thành qua các thời kỳ lịch sử của đất nước (đối với Phông lưu trữ Nhà nước Việt Nam).

Vấn đề sở hữu tài liệu, khoản 3 Điều 4 Luật Lưu trữ năm 2011 khẳng định: “Thừa nhận quyền sở hữu đối với tài liệu lưu trữ; khuyến khích tổ chức, cá nhân hiến tặng, ký gửi, bán tài liệu lưu trữ của mình cho Nhà nước…”.

Luật Lưu trữ đã quy định nguyên tắc, hình thức chuyển giao quyền, nội dung quyền và nghĩa vụ các bên tham gia vào quan hệ sưu tầm tài liệu có giá trị của cá nhân, gia đình, dòng họ, cụ thể như sau:

1. a) Về nguyên tắc dịch chuyển quyền của chủ thể sở hữu tài liệu, khoản 3 Điều 20 quy định: “Lưu trữ lịch sử sưu tầm tài liệu của cá nhân trên cơ sở thỏa thuận”.
2. b) Về hình thức dịch chuyển quyền: hiến tặng, mua-bán, ký gửi hoặc đăng ký vào Lưu trữ lịch sử hoặc giữa các chủ thể khác với nhau về tài liệu lưu trữ cá nhân, gia đình, dòng họ.
3. c) Về quyền và nghĩa vụ các bên tham gia quan hệ pháp luật lưu trữ tài liệu cá nhân, gia đình, dòng họ.

Quyền của cá nhân sở hữu tài liệu, khoản 3 Điều 5 Luật Lưu trữ quy định: “Cá nhân (gồm cá nhân, gia đình, dòng họ) có tài liệu có các quyền: a) Được đăng ký tài liệu tại Lưu trữ lịch sử và hướng dẫn, giúp đỡ về kỹ thuật bảo quản và tạo điều kiện để phát huy giá trị tài liệu quy định tại khoản 1 Điều này; b) Quyết định việc hiến tặng, ký gửi tài liệu cho Lưu trữ lịch sử; c) Thỏa thuận việc mua, bán tài liệu; d) Được ưu tiên sử dụng tài liệu đã hiến tặng; đ) Cho phép người khác sử dụng tài liệu ký gửi tại Lưu trữ lịch sử, nhưng không được xâm hại an ninh quốc gia, lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân; e) Được Nhà nước khen thưởng theo quy định của pháp luật”.

Nghĩa vụ của cá nhân có tài liệu (khoản 4 Điều 5) như sau: “a) Chỉ được hiến tặng hoặc bán cho Lưu trữ lịch sử các tài liệu liên quan đến an ninh quốc gia; b) Trả phí bảo quản theo quy định của pháp luật đối với tài liệu ký gửi tại Lưu trữ lịch sử, trừ tài liệu đã được đăng ký”.

Để bảo vệ an toàn, tránh những biến cố bất thường đối với tài liệu quý, hiếm, Điều 26 Luật Lưu trữ quy định:

“… 2. Tài liệu lưu trữ quý hiếm, không phân biệt hình thức sở hữu được đăng ký với cơ quan quản lý nhà nước về lưu trữ ở trung ương và cấp tỉnh, được lựa chọn để đăng ký vào chương trình, danh hiệu của khu vực và trên thế giới.

3. Tài liệu lưu trữ quý, hiếm phải được kiểm kê, bảo quản, lập bản sao bảo hiểm và sử dụng theo chế độ đặc biệt”.

Về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân sử dụng tài liệu, Điều 29 Luật Lưu trữ quy định như sau:

“1. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền sử dụng tài liệu lưu trữ để phục vụ công tác, nghiên cứu khoa học, lịch sử và các nhu cầu chính đáng khác.

2. Cơ quan, tổ chức, cá nhân khi sử dụng tài liệu lưu trữ có các nghĩa vụ sau đây: a) Chỉ dẫn số lưu trữ, độ gốc của tài liệu lưu trữ và cơ quan, tổ chức quản lý tài liệu lưu trữ; tôn trọng tính nguyên bản tài liệu khi công bố, giới thiệu, trích dẫn tài liệu lưu trữ; b) Không xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân; c) Nộp phí sử dụng tài liệu lưu trữ theo quy định của pháp luật; d) Thực hiện các quy định của Luật này, nội quy, quy chế của cơ quan, tổ chức quản lý tài liệu lưu trữ và các quy định khác của pháp luật có liên quan…”.

Đồng thời, về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân sử dụng tài liệu cũng như nghĩa vụ của Lưu trữ lịch sử, pháp luật Lưu trữ quy định hạn chế sử dụng tài liệu để tránh làm phương hại đến bí mật nhà nước, bí mật đời tư thông qua việc ban hành Danh mục tài liệu hạn chế sử dụng, cụ thể: “Bộ Nội vụ ban hành Danh mục tài liệu hạn chế sử dụng phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội từng thời kỳ”, “Người đứng đầu Lưu trữ lịch sử quyết định việc sử dụng tài liệu lưu trữ thuộc Danh mục tài liệu hạn chế sử dụng” (Điều 30). Hạn chế sử dụng những tài liệu chứa đựng thông tin liên quan bí mật đời tư, song Luật Lưu trữ cũng thúc đẩy quyền tiếp cận thông tin, khoản 5 Điều 30 quy định: “Tài liệu liên quan đến cá nhân được sử dụng rộng rãi sau 40 năm, kể từ năm cá nhân qua đời, trừ một số trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ”. Chi tiết nội dung này, Nghị định số 01/2013/NĐ-CP ngày 03 tháng 01 năm 2013 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Lưu trữ (sau đây gọi là Nghị định số 01/2013/NĐ-CP) Điều 16 quy định các trường hợp không được sử dụng rộng rãi sau 40 năm, kể từ năm cá nhân qua đời: “Việc sử dụng tài liệu lưu trữ có liên quan đến cá nhân làm ảnh hưởng đến lợi ích của quốc gia, dân tộc; Sử dụng tài liệu lưu trữ của cá nhân được hiến tặng, ký gửi vào Lưu trữ lịch sử khi chưa được cá nhân hoặc người đại diện hợp pháp của cá nhân đó cho phép”.

Tiếp đó, Thông tư số 05/2015/TT-BNV ngày 25 tháng 11 năm 2015 của Bộ Nội vụ ban hành quy định Danh mục tài liệu hạn chế sử dụng tại Lưu trữ lịch sử, quy định Danh mục tài liệu hạn chế sử dụng: “Tài liệu về đời tư của cá nhân: a) Tài liệu về giá thú, ngoài giá thú; b) Thư tín của cá nhân; c) Hồ sơ gốc cán bộ, công chức, viên chức; d) Tài liệu khác chứa đựng những thông tin thuộc bí mật cá nhân được pháp luật bảo hộ” (khoản 6 Điều 3).

Về thẩm quyền cho phép tiếp cận thông tin, sử dụng tài liệu lưu trữ cá nhân, Điều 17 Nghị định số 01/2013/NĐ-CP quy định: “1. Tài liệu bảo quản tại Lưu trữ lịch sử ở trung ương do Bộ trưởng Bộ Nội vụ quyết định. 2. Tài liệu bảo quản tại Lưu trữ lịch sử ở cấp tỉnh do Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh quyết định. 3. Tài liệu lưu trữ của cá nhân ký gửi vào Lưu trữ lịch sử còn phải được cá nhân hoặc người đại diện hợp pháp của cá nhân đó cho phép”.

Việc mang tài liệu của tổ chức, cá nhân đã đăng ký ra khỏi Lưu trữ lịch sử, Điều 34 Luật Lưu trữ quy định:

“1. Cơ quan, tổ chức, cá nhân được mang tài liệu lưu trữ ra khỏi Lưu trữ cơ quan, Lưu trữ lịch sử để phục vụ công tác, nghiên cứu khoa học và các nhu cầu chính đáng khác sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép và phải hoàn trả nguyên vẹn tài liệu lưu trữ đó.

…3. Tổ chức, cá nhân trước khi mang tài liệu lưu trữ đã được đăng ký ra nước ngoài phải thông báo cho Lưu trữ lịch sử nơi đăng ký biết.

4. Tài liệu lưu trữ tại Lưu trữ lịch sử, tài liệu của cá nhân đã được đăng ký tại Lưu trữ lịch sử trước khi đưa ra nước ngoài phải lập bản sao bảo hiểm tài liệu lưu trữ”.

Về phí khai thác sử dụng tài liệu lưu trữ sưu tầm, pháp luật tôn trọng quyền sở hữu dữ liệu cá nhân, cá nhân thường không phải cung cấp lý do và không phải trả chi phí sử dụng tài liệu do chính mình đã tặng, ký gửi vào Lưu trữ lịch sử (khoản 1 Điều 4 Thông tư số 275/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính).

Bảo đảm tính khả thi cho hoạt động sưu tầm tài liệu lưu trữ quý, hiếm, Điều 39 Luật Lưu trữ quy định kinh phí cho công tác sưu tầm, mua tài liệu lưu trữ quý, hiếm. Ngày 05 tháng 9 năm 2014, Bộ Tài chính và Bộ Nội vụ ban hành Thông tư liên tịch số 129/2014/TTLT-BTC-BNV quy định việc quản lý, sử dụng, quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm thực hiện
Đề án “Sưu tầm tài liệu lưu trữ quý, hiếm của Việt Nam và về Việt Nam”.

Để phòng ngừa, răn đe, tạo cơ sở cho việc xử lý vi phạm pháp luật, Điều 8 Luật Lưu trữ quy định các hành vi bị nghiêm cấm: “Chiếm đoạt, làm hỏng, làm mất tài liệu lưu trữ; Làm giả, sửa chữa, làm sai lệch nội dung tài liệu lưu trữ; Mua bán, chuyển giao, hủy trái phép tài liệu lưu trữ; Sử dụng tài liệu lưu trữ vào mục đích xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân; Mang tài liệu lưu trữ ra nước ngoài trái phép”.

2. Đánh giá, nhận xét pháp luật hiện hành về sưu tầm và phát huy giá trị tài liệu lưu trữ của tổ chức, cá nhân

2.1. Ưu điểm

Luật Lưu trữ ban hành năm 2011 đánh dấu bước tiến mới trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật lưu trữ nói chung và pháp luật về sưu tầm tài liệu lưu trữ của tổ chức, cá nhân nói riêng. Đó là sự thừa nhận quyền sở hữu tài liệu của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Trên cơ sở khẳng định quyền sở hữu là chế độ pháp lý, làm cơ sở phát sinh các quan hệ giữa chủ thể sở hữu đối với tài liệu lưu trữ, quyền và nghĩa vụ của các bên chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật trong sưu tầm, bảo quản và tổ chức sử dụng tài liệu lưu trữ cá nhân, gia đình, cộng đồng. Pháp luật lưu trữ cũng quy định biện pháp bảo đảm thực hiện các quan hệ này bằng việc chi kinh phí cho hoạt động sưu tầm,…; khen thưởng, khuyến khích tổ chức, cá nhân là chủ sở hữu tài liệu hiến tặng, ký gửi, bán tài liệu cho Nhà nước. Luật Lưu trữ công nhận và bảo vệ quyền sở hữu tài liệu lưu trữ của tổ chức, cá nhân đã tạo môi trường pháp lý quan trọng cho các quan hệ về sưu tầm, bảo quản và phát huy giá trị tài liệu lưu trữ quý, hiếm vận hành. Về mặt xã hội, các quy định trên cũng giúp cho các cá nhân, tổ chức nâng cao ý thức giữ gìn tài liệu lưu trữ của mình, góp phần ổn định các quan hệ xã hội trong những năm qua.

2.2. Hạn chế và nguyên nhân

(1) Tính hợp hiến, hợp pháp: Luật Lưu trữ được ban hành năm 2011 đã nảy sinh yếu tố không còn phù hợp với khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe cộng đồng”. Tuy nhiên, khoản 2 Điều 30 Luật Lưu trữ quy định: “…tài liệu lưu trữ bị hư hỏng nặng hoặc có nguy cơ bị hư hỏng chưa được tu bổ, phục chế; tài liệu lưu trữ đang trong quá trình xử lý về nghiệp vụ lưu trữ” là một trong những trường hợp thuộc Danh mục tài liệu hạn chế sử dụng trong Lưu trữ lịch sử (tiêu chí rộng hơn giới hạn, không thuộc một trong các trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 14 của Hiến pháp năm 2013). Hay “Bộ Nội vụ ban hành Danh mục tài liệu hạn chế sử dụng tài liệu phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội từng thời kỳ”, về thẩm quyền ban hành cũng như hình thức văn bản quy phạm pháp luật, Danh mục tài liệu hạn chế sử dụng tài liệu lưu trữ cần được quy định ở tầm Luật Lưu trữ mà không phải là văn bản dưới luật như hiện nay.

(2) Tôn trọng và thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết, trong hoạt động tổ chức sử dụng nhằm phát huy giá trị tài liệu lưu trữ, khai thác tài liệu lưu trữ phục vụ các hoạt động kinh tế – xã hội và đáp ứng quyền tiếp cận thông tin trong xu thế hội nhập quốc tế, vấn đề phải giải quyết là: việc mang tài liệu lưu trữ ra khỏi Lưu trữ lịch sử1 mà chủ thể đã hiến tặng/bán/ký gửi/đăng ký cần phải được điều chỉnh kịp thời phù hợp với việc đảm bảo tính tự quyết định của chủ thể thông tin, tôn trọng nguyên tắc chủ sở hữu thông tin cá nhân có quyền chỉnh sửa dữ liệu cá nhân của mình…, nhất là đối với hình thức ký gửi/đăng ký, như đã được văn bản pháp lý quốc tế năm 1948, quyền riêng tư đã được ghi nhận trong Điều 12 của Tuyên ngôn Quốc tế nhân quyền của Liên hợp quốc2. Quy định đó trở thành rào cản đối với việc thực hiện quyền đăng ký tài liệu thuộc Phông lưu trữ Quốc gia hay quyền ký gửi tài liệu vào Lưu trữ lịch sử mà Luật Lưu trữ đã ghi nhận.

(3) Xét về tính toàn diện trong khoa học quản lý nhà nước cũng như khía cạnh kết cấu quy phạm pháp luật, pháp luật về lưu trữ tài liệu cá nhân, gia đình, cộng đồng còn thiếu các quy định về biện pháp bảo đảm thực hiện pháp luật lưu trữ phù hợp với đặc thù của quan hệ pháp luật lưu trữ tài liệu cá nhân, gây khó khăn cho công tác quản lý tài liệu cá nhân, gia đình, cộng đồng, đó là: về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo; các biện pháp chế tài áp dụng khi các quyền của chủ sở hữu tài liệu lưu trữ bị vi phạm; xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính đối với các vi phạm pháp luật về lưu trữ tài liệu cá nhân, gia đình, cộng đồng; chế độ khen thưởng,…

(4) Xét về tính bao quát toàn diện nội dung quản lý chuyên ngành, Luật Lưu trữ chưa giải quyết được các vấn đề của công tác lưu trữ trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, như: về điều kiện, thủ tục thành lập, hoạt động của lưu trữ tư nhân và khuyến khích chủ sở hữu tài liệu lưu trữ đăng ký thống kê, hiến tặng, ký gửi hoặc bán tài liệu lưu trữ cho Nhà nước; Vấn đề phân phối phí sử dụng tài liệu cá nhân, gia đình, dòng họ (quyền lợi của chủ sở hữu tài liệu), …; cơ chế bảo đảm thực thi pháp luật (thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và chế tài áp dụng khi xảy ra hành vi vi phạm pháp luật) về lưu trữ tài liệu cá nhân, gia đình, cộng đồng.

(5) Luật Lưu trữ tiếp cận tài liệu lưu trữ của cá nhân về cơ bản chỉ trên phương diện quản lý nhà nước về hoạt động lưu trữ, ở phương diện là đối tượng của quan hệ pháp luật dân sự thì còn ở dạng luật “khung”. Trong khi để đi vào thực tiễn, nhiều quy định cần được điều chỉnh cụ thể và chi tiết các quy tắc xử sự. Về quyền và nghĩa vụ của các bên chủ thể, cần xác lập mối quan hệ pháp lý dựa trên nền tảng pháp luật dân sự giữa tổ chức, cá nhân, gia đình, cộng đồng có tài liệu với tổ chức lưu trữ và giữa một trong hai chủ thể này với chủ thể khác có quyền, lợi ích liên quan trong quá trình thực hiện sưu tầm, bảo quản, phát huy giá trị tài liệu của tổ chức, cá nhân.

3. Một số kiến nghị tiếp tục hoàn thiện pháp luật về sưu tầm và phát huy giá trị tài liệu lưu trữ của tổ chức, cá nhân

3.1. Sửa đổi Luật Lưu trữ năm 2011

Thứ nhất, tuân thủ Hiến pháp năm 2013 và phù hợp với pháp luật chuyên ngành quy định về quyền tiếp cận thông tin và bảo vệ quyền bí mật cá nhân, bí mật đời tư, bí mật gia đình.

(1) Vấn đề quy định về hạn chế sử dụng tài liệu lưu trữ liên quan đến cá nhân trong Luật Lưu trữ phải bảo đảm tuân thủ quy định của Hiến pháp năm 2013 và đồng bộ với các luật chuyên ngành quy định về tiếp cận thông tin, bảo đảm quyền bí mật đời tư, bí mật gia đình; đồng thời bảo đảm thực hiện thuận lợi, thống nhất và đồng bộ quyền tiếp cận thông tin của công dân trong từng lĩnh vực, cụ thể theo nguyên tắc áp dụng Luật Lưu trữ: (i) Trong trường hợp luật khác có quy định rộng hơn về phạm vi thông tin được tiếp cận, thuận lợi hơn về trình tự, thủ tục tiếp cận thông tin cho công dân thì áp dụng quy định của luật đó. (ii) Ngoài ra, để lấp những “chỗ trống” của pháp luật, trong từng lĩnh vực, trường hợp văn bản pháp luật điều chỉnh lĩnh vực đó không quy định về việc cung cấp thông tin và thông tin bí mật đời tư, thì áp dụng quy định của Luật Lưu trữ.

(2) Đối với việc hạn chế sử dụng tài liệu liên quan đến cá nhân

Để bảo đảm phù hợp với quy định về hạn chế quyền con người, quyền công dân tại khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 và trong mối quan hệ mật thiết với các Luật chuyên ngành khác, cần sửa đổi Điều 30 Luật Lưu trữ: (i) Danh mục tài liệu hạn chế sử dụng phải được quy định trực tiếp trong Luật Lưu trữ để đảm bảo việc hạn chế quyền tiếp cận tài liệu lưu trữ cũng như tiếp cận thông tin trong tài liệu lưu trữ sưu tầm của cá nhân, gia đình, cộng đồng và phải được quy định ở tầm luật (không ủy quyền Bộ Nội vụ ban hành); (ii) Bỏ quy định tiêu chí xác định tài liệu thuộc diện hạn chế sử dụng khá chung chung và không phù hợp với quy định của Điều 14 Hiến pháp năm 2013.

(3) Vấn đề xác định thông tin có trong tài liệu lưu trữ cá nhân cần được hạn chế sử dụng, Luật Lưu trữ cần quy định cụ thể: Những thông tin trong tài liệu lưu trữ hạn chế tiếp cận; Phân biệt rõ phạm vi thông tin được tiếp cận và thông tin hạn chế tiếp cận; Tiếp cận thông tin trong một số trường hợp đặc biệt, trên cơ sở đó xác định rõ cơ quan lưu trữ có trách nhiệm cung cấp tài liệu; Nguyên tắc, điều kiện cung cấp thông tin hạn chế tiếp cận (trừ bí mật nhà nước), trong những trường hợp đặc biệt nhằm bảo vệ an toàn tính mạng, sức khoẻ của con người, bảo vệ lợi ích cộng đồng, tránh việc lạm dụng dẫn tới vi phạm các quyền bí mật được pháp luật bảo vệ.

(4) Quy định rõ hơn hình thức, trình tự, thủ tục, thời hạn công bố tài liệu, cung cấp thông tin khi có yêu cầu theo hướng đảm bảo thuận tiện, nhanh chóng, ít tốn kém nhất và đúng quy định. Các điều kiện, biện pháp bảo đảm quyền tiếp cận tài liệu lưu trữ, trên nền tảng thúc đẩy quyền tiếp cận thông tin, bảo đảm quyền bí mật đời tư, bí mật gia đình có trong tài liệu cá nhân. Trình tự, thủ tục khai thác sử dụng tài liệu phải được quy định khác với trình tự, thủ tục khai thác sử dụng tài liệu lưu trữ nói chung.

Thứ hai, tôn trọng và thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, cần sửa đổi khoản 1 Điều 34 Luật Lưu trữ quy định về mang tài liệu lưu trữ ra khỏi Lưu trữ lịch sử mà chủ thể đã hiến tặng, bán, ký gửi, đăng ký; vấn đề hoàn trả và thẩm quyền cho phép đưa tài liệu lưu trữ liên quan đến cá nhân ra khỏi Lưu trữ lịch sử phù hợp với việc đảm bảo tính tự quyết định của chủ thể thông tin, tôn trọng nguyên tắc chủ sở hữu thông tin cá nhân có quyền chỉnh sửa dữ liệu cá nhân của mình…

Thứ ba, cần bổ sung các quy định về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động lưu trữ tài liệu cá nhân, gia đình, cộng đồng với những đặc thù của quan hệ pháp luật; các biện pháp chế tài áp dụng khi các quyền của chủ sở hữu tài liệu lưu trữ bị vi phạm; xử lý vi phạm đối với các hành vi vi phạm pháp luật về lưu trữ tài liệu cá nhân, gia đình, cộng đồng; chế độ khen thưởng trong hoạt động lưu trữ tài liệu cá nhân.

Thứ tư, hoàn thiện quy định của Luật Lưu trữ về thực hiện, bảo vệ quyền dân sự đối với tài liệu của cá nhân

(1) Cần bổ sung nguyên tắc áp dụng Luật Lưu trữ. Trong đó, rà soát các quan hệ đặc thù trong hoạt động lưu trữ để có được cơ chế pháp lý riêng, phù hợp, nhất là những giới hạn thực hiện quyền dân sự cần phải có trong hoạt động lưu trữ; trường hợp có nhiều văn bản quy phạm pháp luật cùng điều chỉnh tài liệu của cá nhân, quyền, nghĩa vụ đối với tài liệu cá nhân thì ưu tiên áp dụng quy định của Luật Lưu trữ, trường hợp không có quy định thì áp dụng quy định của Bộ luật Dân sự hoặc của luật khác có liên quan.

(2) Tên gọi đối với nhóm “tài liệu của cá nhân, gia đình, dòng họ” sửa thành “tài liệu cá nhân, gia đình, cộng đồng” để bảo đảm tính bao quát, đồng bộ và cách hiểu thống nhất giữa Luật Lưu trữ với Bộ luật Dân sự dưới góc nhìn về hình thức quyền sở hữu và phân biệt giữa nhóm tài liệu thuộc sở hữu Nhà nước và nhóm tài liệu lưu trữ không thuộc sở hữu Nhà nước. Qua kết quả khảo sát, bên cạnh tài liệu của cá nhân, gia đình, dòng họ, các lưu trữ lịch sử, bảo tàng, thư viện,… còn sưu tầm được tài liệu của bản, làng, tộc người, dân tộc thiểu số, tổ chức kinh tế – xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội – nghề nghiệp; đình, đền, chùa, miếu, mạo, phủ, nhà thờ…3

Để bao quát được đúng, đủ về giá trị sử dụng của tài liệu lưu trữ, Luật Lưu trữ cần được tiếp cận theo hướng: Tài liệu có giá trị phục vụ hoạt động quản lý nhà nước, nghiên cứu khoa học, nghiên cứu lịch sử hoặc phục vụ cho các hoạt động kinh tế – xã hội khác theo yêu cầu được lựa chọn để lưu trữ (sửa đổi khoản 2 Điều 2 và khoản 1 Điều 5) đồng thời bổ sung định nghĩa “Tài liệu lưu trữ cá nhân”.

(3) Luật Lưu trữ cần tiếp cận tài liệu của cá nhân trên cả hai phương diện: quản lý nhà nước và là đối tượng quan hệ pháp luật dân sự. Luật quy định các nguyên tắc pháp lý phù hợp, bảo đảm sự hài hòa giữa chuẩn mực trong quản lý nhà nước về hoạt động lưu trữ với chuẩn mực pháp lý về quyền nhân thân, quyền tài sản trong quan hệ pháp luật dân sự. Ví dụ, cần bổ sung các hành vi bị cấm bao gồm các hành vi xâm phạm đời sống riêng tư, bảo vệ bí mật cá nhân, bí mật gia đình và chế độ sử dụng thông tin cá nhân…; quy định về những tài liệu của cá nhân có thể là đối tượng của giao dịch, dịch vụ trong hoạt động lưu trữ mà một bên chủ thể là tổ chức lưu trữ nhà nước.

(4) Luật Lưu trữ cần điều chỉnh tài liệu của cá nhân trong trạng thái động, vừa là một tài sản trong giao dịch vừa đồng thời là đối tượng chịu sự quản lý của Nhà nước. Trong đó, cần quy định cụ thể cơ chế pháp lý để cơ quan lưu trữ được xác lập quyền dân sự đầy đủ hoặc xác lập có giới hạn đối với tài liệu của cá nhân trong hoạt động lưu trữ như các nội dung quyền nhân thân, quyền sở hữu, quyền thừa kế hay trong thực hiện giao dịch (sau khi rà soát các quy định Bộ luật Dân sự liên quan đến tài liệu cá nhân).

(5) Luật Lưu trữ cần có cơ chế pháp lý để xã hội hóa đối với một số hoạt động lưu trữ liên quan đến vấn đề này để giảm thiểu gánh nặng cho ngân sách nhà nước, phát huy giá trị gia tăng của tài liệu lưu trữ trong phát triển kinh tế – xã hội, nhất là trong đáp ứng nhu cầu của người dân, doanh nghiệp trong khai thác, sử dụng tài liệu lưu trữ phục vụ cho sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng, nghiên cứu, ứng dụng khoa học công nghệ.

3.2. Sửa đổi, bổ sung các văn bản dưới luật về sưu tầm và phát huy giá trị tài liệu lưu trữ của tổ chức, cá nhân

Thứ nhất, sửa đổi Điều 16, Nghị định số 01/2013/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Lưu trữ cho phù hợp với nội dung sửa đổi khoản 5 Điều 30 Luật Lưu trữ về thời hạn sử dụng tài liệu lưu trữ cá nhân và với Luật Sở hữu trí tuệ. Cụ thể, về thời hạn sử dụng tài liệu liên quan đến cá nhân được quy định tùy thuộc vào nhóm tài liệu tương ứng với thời hạn sử dụng rộng rãi khác nhau.

Thứ hai, ban hành Thông tư quy định tiêu chuẩn, xác định giá trị và phân hạng tài liệu sưu tầm, trong đó quy định tiêu chuẩn tài liệu lưu trữ quý, hiếm. Việc ban hành văn bản là cần thiết, vì:

(1) Bảo đảm tính khả thi của Luật Lưu trữ và đồng bộ, thống nhất với các văn bản dưới Luật.

Theo Thông tư 275/2016/TT-BTC ngày 14 tháng 11 năm 2016 của Bộ Tài chính quy định mức thu, chế độ thu, nộp, quản lý và sử dụng phí sử dụng tài liệu lưu trữ. Theo đó, về “mức thu phí sử dụng tài liệu lưu trữ quý, hiếm bằng 05 lần mức thu phí sử dụng các tài liệu tương tự quy định tại Biểu mức thu phí ban hành kèm theo Thông tư này. Tài liệu lưu trữ quý, hiếm là tài liệu lưu trữ theo quy định tại Điều 26 Luật Lưu trữ”4. Tuy nhiên, Điều 26 Luật Lưu trữ chỉ quy định đặc điểm tài liệu quý, hiếm và mang tính trừu tượng, khó có chuẩn mực chung để hiểu và áp dụng thống nhất khi xác định đâu là tài liệu quý, hiếm. Thực tế thu phí khai thác sử dụng tài liệu lưu trữ quý, hiếm, các Lưu trữ lịch sử gặp nhiều khó khăn, chưa áp dụng thống nhất và chưa có sự phân biệt (thu gấp 5 lần) tài liệu lưu trữ nói chung và thật khó thuyết phục đối với người sử dụng tài liệu nộp phí. Khoản 2 Điều 5 Thông tư số 275/2016/TT-BTC không đi vào thực tiễn.

(2) Ban hành thông tư này làm căn cứ pháp lý cho thực tiễn áp dụng hình thức đăng ký quốc gia, trước khi lựa chọn đăng ký vào chương trình, danh hiệu của khu vực và thế giới, bảo đảm tính khả thi khoản 2 Điều 26 Luật Lưu trữ. Bên cạnh các yếu tố phù hợp điều kiện văn hóa – xã hội, phong tục tập quán và truyền thống, tiêu chuẩn xác định tài liệu quý, hiếm phải hướng tới tiêu chuẩn quốc tế (một trong những nội dung khuyến cáo của UNESCO).

(3) Quy định tiêu chuẩn tài liệu lưu trữ quý, hiếm làm tiền đề: (i) Quy định về quyền và nghĩa vụ tương ứng của chủ sở hữu tài liệu trong từng hình thức dịch chuyển quyền đối với tài liệu cá nhân, gia đình, cộng đồng; (ii) Lưu trữ lịch sử tư vấn, giúp chủ sở hữu tài liệu lựa chọn hình thức dịch chuyển quyền phù hợp; (iii) Xác định giá trị tài liệu trong sưu tầm tài liệu cá nhân, gia đình, cộng đồng nhằm tối ưu hóa thành phần tài liệu Phông lưu trữ Quốc gia, đồng thời tạo điều kiện thực hiện thống nhất giữa các tổ chức lưu trữ nhà nước và tư nhân.

(4) Quy định làm cơ sở pháp lý cho hoạt động thanh tra, kiểm tra về nghiệp vụ lưu trữ cũng như sử dụng kinh phí có hiệu quả cho công tác sưu tầm tài liệu.

Thứ ba, ban hành Thông tư hướng dẫn đăng ký, ký gửi, mua – bán, hiến tặng tài liệu lưu trữ của tổ chức, cá nhân, theo đó xác định cụ thể quyền và nghĩa vụ các bên chủ thể của quan hệ (từ khi phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật).

Trên cơ sở xác định, nghiên cứu đặc điểm của quan hệ pháp luật dân sự, quy trình, thủ tục thực hiện dịch chuyển quyền phải bảo đảm: (1) Nguyên tắc tôn trọng quyền dân sự (với đặc trưng xác lập là bình đẳng, thỏa thuận và tự quyết) của chủ sở hữu tài liệu và chính sách của nhà nước đối với quan hệ dân sự; (2) Phải thuận lợi nhất và phù hợp với nguyện vọng của tổ chức, cá nhân; (3) Tuân thủ Luật Lưu trữ, phù hợp với luật pháp các chuyên ngành liên quan và tiệm cận với xu hướng của thế giới.

Thứ tư, bãi bỏ Thông tư số 05/2015/TT-BNV ngày 25 tháng 11 năm 2015 của Bộ Nội vụ ban hành quy định Danh mục tài liệu hạn chế sử dụng tại Lưu trữ lịch sử, để phù hợp với sửa đổi Điều 30 Luật Lưu trữ.

Thứ năm, ban hành Thông tư quy định việc quản lý, sử dụng kinh phí sưu tầm tài liệu lưu trữ để bảo đảm thực tiễn công tác sưu tầm tài liệu lưu trữ nói chung và sưu tầm tài liệu quý, hiếm nói riêng (Thông tư số 129/2014/TTLT-BTC-BNV ngày 05/9/2014 quy định việc quản lý, sử dụng, quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đăm thực hiện Đề án “Sưu tầm tài liệu lưu trữ quý, hiếm của Việt Nam và về Việt Nam” hết hiệu lực thi hành ngày 17 tháng 5 năm 2022 và Đề án “Sưu tầm tài liệu lưu trữ quý, hiếm của Việt Nam và về Việt Nam đã kết thúc năm 2020).

ThS Lã Thị Duyên*

* Trung tâm Lưu trữ Quốc gia III.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Cục Văn thư và Lưu trữ Nhà nước. (1999). Luật lệ lưu trữ các nước, bản dịch tiếng Việt. Tư liệu Thư viện Cục Văn thư và Lưu trữ Nhà nước.
2. Lã Thị Duyên. (2021). “Quản lý Nhà nước về lưu trữ tài liệu cá nhân, gia đình, dòng họ”. Mã ĐT.07/2020 (Bộ Nội vụ).
3. Lã Thị Duyên. (2021). Quyền dân sự liên quan đến tài liệu cá nhân, gia đình, dòng họ và những vấn đề pháp lý cần được quan tâm trong hoàn thiện Luật Lưu trữ. Tạp chí Khoa học Nội vụ, số 40/01 (2021), 87-98.
4. Quốc hội. (2013). Hiến pháp. Hà Nội.
5. Quốc hội. (2011). Luật Lưu trữ. Hà Nội.
6. Quốc hội. (2015). Bộ luật Dân sự. Hà Nội.
7. Thủ tướng Chính phủ. (2012). Quyết định số 644/QĐ-TTg ngày 31 tháng 5 năm 2012 phê duyệt nội dung Đề án “Sưu tầm tài liệu lưu trữ quý, hiếm của Việt Nam và về Việt Nam”. Hà Nội.
8. Viện Nghiên cứu quyền con người. (2007). Các văn kiện Quốc tế và luật của một số nước về tiếp cận thông tin, NXB Công an nhân dân. Hà Nội.

1 Điều 34 Luật Lưu trữ quy định: “1. Cơ quan, tổ chức, cá nhân được mang tài liệu lưu trữ ra khỏi,… Lưu trữ lịch sử…và phải hoàn trả nguyên vẹn tài liệu lưu trữ đó”.

2 “Không ai phải chịu can thiệp một cách tùy tiện vào cuộc sống riêng tư, gia đình, nơi ở hoặc thư tín, cũng như bị xúc phạm danh dự hoặc uy tín cá nhân. Mọi người đều có quyền được pháp luật bảo vệ chống lại sự can thiệp và xâm phạm như vậy” (Điều 12 Tuyên ngôn Quốc tế nhân quyền của Liên hợp quốc năm 1948).

3 Phụ lục Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Quản lý Nhà nước về lưu trữ tài liệu cá nhân, gia đình, dòng họ”, Chủ nhiệm Đề tài: ThS Lã Thị Duyên, Mã ĐT.07/2020 (Bộ Nội vụ chủ trì).

4 Xem khoản 2 Điều 5 Thông tư số 275/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính ngày 14 tháng 11 năm 2016.